Företag i utsläppshandeln slipper straffavgifter i Frankrike

DN:s granskning avslöjar att Frankrike är ett av de länder som inte delat ut några straff till företag som bryter mot EU-reglerna i handeln med utsläppsrätter för CO2. Skulle det finnas systematiska brister i ett eller flera länder skulle det kunna ha konsekvenser för hela utsläppshandelns legitmitet och effektivet, säger Jonas Ebbesson, professor i Miljörätt på Stockholms universitet.

Av: Jonas Linde, Jakob Ranglin Grissler, Nicolas Berlinger, Solène Du Roy, Mahmoud Naffakh, Yann Dorée, Hadrien Valat, Chiara Raber, Luzius Zöller

Enligt EU-direktivet (2003/87/EC) artikel 16 ska de företag som inte lämnar över utsläppsrätter motsvarande föregående års CO2-utsläpp, innan den 30 april, straffas med ett bötesbelopp om €100 (ca 1100 SEK) per ton CO_2e. DN:s granskning utförd av journalister från projektet CJC (Crossborder Journalism Campus) visar att Frankrike systematiskt har tillämpat undantagsregler gällande implementering av sanktioner i utsläppshandeln, vilket strider mot EU-direktivet. Undantagen gäller bland annat företag som går i konkurs eller är nya på marknaden och av den anledningen missat att överlämna rätt mängd utsläppsrätter. 

Olle Palmqvist, handläggare på utsläppshandelsenheten på Naturvårdsverket, säger att man inte tar hänsyn till sådana omständigheter i Sverige och att undantag från EU-direktivet endast kan tillämpas om det skulle gälla en så kallad force majeure-situation där företag pga. särskilda yttre omständigheter inte har möjlighet att lämna över sina utsläppsrätter i tid. De franska myndigheterna skriver i ett mejl att de har löst alla överträdelser utan att använda finansiella sanktionsmedel, vilket alltså bryter mot EU-direktivet.

Bild: Franska myndigheten Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires ansvarar för att sanktionera företag inom utsläppshandeln i Frankrike. Fotograf: Hadrien Valat

Data från unionsregistret, EU:s gemensamma verktyg för övervakning av utsläppshandeln, visar att 290 anläggningar i Frankrike mellan 2013-2021 inte överlämnat korrekt mängd utsläppsrätter i tid. I Sverige hade dessa företag fått betala straffavgiften, och det borde gälla i Frankrike, liksom alla andra medlemsstater eftersom det står skrivet i EU-direktivet. Marianne Moliner-Dubost, expert på lagstifning inom klimat och atmosfäriska föroreningar från universitetet i Lyon, bekräftar att det inte finns något lagligt stöd i EU eller i fransk nationell lagstiftning som ger myndigheter rätt att undanta företag straffavgiften om 100€ per ton.

Jonas Ebbesson, professor i miljörätt på Stockholms universitet, säger att det är svårt att avgöra vad konsekvenserna av det här kan bli, då det beror på om det är ett utbrett problem i hela handelssystemet eller bara gäller några enstaka fall.

– Systemet pajar inte för att ett land vid några tillfällen inte utfärdar några sanktioner, men om det är en systematisk brist så är det klart att det kan påverka hela systemets effektivitet och trovärdighet. Det tog lång tid innan tilltron till systemet tog fart, det var en enorm skepsis i början hos många, inklusive mig. Men det har ju visat sig att det har en styrande effekt och i många länder är det här den enda klimatåtgärden som finns.

Thomas Hahn, docent i ekologisk ekonomi på Stockholms Universitet, säger att det är chockerande att Frankrike göra dessa undantag. Hahn berättar att det är något vi tar för givet att sanktionerna i systemet ska fungera.

– Inget styrmedel är bättre än dess sanktioner. Konsekvenserna av att detta inte fungerar är särskilt stora om man som i Sverige fått en debatt kring att avskaffa nationella styrmedel och helt lita på EU. När länder som Ungern, Polen och Bulgarien upptäcker hur Frankrike gör kommer de av rättvise-skäl säga “vi gör inte heller det här för vi har inte råd med det” och när andra länder följer efter då kollapsar allting.

Bild: Johan Pettersson, jurist på Klimat- och näringslivsdepartementet, Foto: Regeringskansliet

Grafiken avslöjar att Frankrike inte är det enda land som inte utfärdat några sanktioner. Granskningen avslöjar dock inte om andra länder haft företag som gjort överträdelser och därför borde blivit sanktionerade och inte heller huruvida andra länder också gör undantag från EU-direktivets Artikel 16 (2003/87/EC).

Helén Axelsson, Energi- och Miljödirektör på branschorganisationen Jernkontoret, säger att det är konstigt att Frankrike inte utfärdat några sanktioner. Hon tror dock inte att något företag skulle göra några investeringsbeslut baserat på detta, eftersom man måste anta att EU-kommissionen rättar till det. Därför är det en väldigt osäker konkurrensfördel.

– Det är EU-kommissionens ansvar att se till att medlemsländerna implementerar EU-direktiven. Tyvärr finns det ibland länder som kommer undan med att inte följa reglerna. Frankrike är väl expert på det och Sverige är urusla kan man säga, säger Helén Axelsson.

Denna bild nyanseras dock av Johan Pettersson på regeringskansliet. Han påpekar att även Sverige har pågående dialoger med kommissionen där de anser att Sverige inte implementerat vissa EU-direktiv korrekt. I de fallen är det Johan Petterssons uppgift att försvara Sveriges tolkning och han upplever ibland att det är svårt att övertyga kommissionen om hur den svenska lagstiftningen fungerar. Dialogerna med kommissionen gällande nationella överträdelser sker först på en informell nivå innan de formaliseras och även om det är ovanligt så händer det att kommissionen stämmer medlemsländer i EU-domstolen som får avgöra utfallet. Det skulle kunna ske i fallet med Frankrike som riskerar att få stora bötesbelopp, säger Jonas Ebbesson.

Enligt forskning av Daniel Kelemen, professor i statsvetenskap och juridik på Rutgers University och Tommaso Pavone, assisterande professor i juridik och politik på University of Arizona, så har antal överträdelseärenden som kommissionen utfärdat minskat med 67% 2004-2018. De hävdar att minskingen inte beror färre överträdelser, utan kan bättre förklaras av att kommissionen väljer av politiska skäl att inte implementera lagen. Kelemen och Pavone menar att EU prioriterar sin roll som politisk samarbetsorganisation framför sin roll som teknokratisk rättsväsende och att det kan uppstå viss friktion mellan dessa roller som gör att man vill undvika allt för aggressiv lagföring eftersom det skulle riskera stödet för kommissions lagförslag. Johan Pettersson vittnar också om att han tror att kommissionen ibland måste välja sina strider. Detta skulle kunna förklara varför Frankrike inte tillrättavisas.

DN har försökt nå kommissionen för att höra hur de hanterat fallet med att Frankrike bryter mot EU-direktivet som styr utsläppshandeln och inte sanktionerat sina egna företag med några finansiella sanktionsmedel. Tim McPhie, talesperson för klimat och energi, skriver att de inte kommenterar pågående rättsfall. I EU:s databaser för nationella överträdelser finns dock inget fall kopplat till EU-direktivet som styr utsläppshandeln.

I Sverige är Naturvårdsverket ansvariga för att sanktionera företag som inte sköter sig. Det finns vissa straffavgifter som medlemsländerna själva kan välja att implementera utöver minimikraven från EU-direktivet. Detta kan vara till exempel böter för företag som opererar utan tillstånd, eller om de är försenade med att verifiera sina utsläpp. Denna avgift ligger på 50 000 kr i Sverige, ett ganska lågt straff om man jämför med beloppet om 100€ för varje missad utsläppsrätt som inte överlämnats i tid. Den 30e mars varje år ska företagen ha verifierat sina utsläppsmängder med hjälp av en licensierad verifierare och sedan ska de lämna över motsvarande mängd utsläppsrätter senast den 30e april.

De handläggare DN pratat med på Naturvårdsverket och Energimyndigheten som administrerar utsläppshandelsystemet berättar att de gör stora ansträngningar för att hjälpa företagen att se till att inte missa datumet 30e april. Efter det har de inget annat val än att dela ut straffavgiften om 100€ per ton som står inskriven i EU-direktivet, även om det skulle vara någon som glömt att överlämna utsläppsrätter av misstag. I Sverige har Naturvårdsverket delat ut bötesbelopp i storleken 76,2 miljoner kr sedan starten 2005 till företag som bryter mot artikel 16. De företag som fått de största bötesbeloppen är Billerud (19,5 miljoner kr, 2006) och Findus (15,6 miljoner kr, 2012). Som jämförelse har Tyskland mellan 2013-2020 delat ut 2,45 miljoner € i böter till företag som bryter mot artikel 16.

	Sanktionerade företag i Sverige 2005-2021	År	Bötesbelopp i kr
1	Billerud Korsnäs AB	2006	19 475 417
2	Findus Sverige AB	2012	15 616 484
3	Befesa ScanDust AB	2006	12 149 785
4	Borås Energi och Miljö	2006	5 151 784
5	Neova AB	2012	5 092 739
6	LLC Atran	2014	4 340 570
7	Rättviks Teknik AB	2010	2 771 321
8	AB Fortum Värme samägt med Stockholms stad	2012	2 571 142
9	Haparanda Värmeverk	2006	2 399 095
10	E.ON Värme Sverige	2006	2 091 941
11	Trollhättan Energi	2006	1 463 371
12	Hedemora Energi AB	2012	982 330
13	Svanskog Bruk	2006	610 287
14	PMI Global Services Inc.	2012	562 540
15	Stenungsund Energi & Miljö	2006	438 792
16	Karlshamn Energi	2006	258 887
17	HK Scan	2015	112 000
18	ENA Energi AB	2012	59 794
19	Occidential Petroleum Corporation	2012	30 014
20	Umeå Energi AB	2012	29 897
21	Föreningen Flygande veteraner	2012	858

Ett av de undantag som de franska myndigheterna tillämpar är gentemot företag som är nya på marknaden och inte kan lämna över rätt mängd utsläppsrätter i tid för att de väntar på att få tillgång till den fria tilldelningen av utsläppsrätter. När vi frågar Olle Palmqvist, på Naturvårdsverket, berättar han att man inte tar någon sådan hänsyn i Sverige. Varje år i utsläppshandeln tilldelas ungefär hälften av utsläppsrätterna gratis till företag baserat på produktionsvolym och ett rikmärke som bestäms utifrån genomsnittet hos de 10% mest utsläpps-effektiva anläggningarna som producerar samma produkt. För att få tillgång till den fria tilldelningen måste företag vara i produktion under ett helt år innan de kan ansöka. Både Olle Palmvqvist och Marianne Moliner-Dubost bekräftar att detta inte är något undantag som det finns lagstöd för, varken i Sverige eller i Frankrike.

Tim McPhie på kommissionen pekar ut två rättsfall som vägleder dessa frågor juridiskt inom EU. Ett av fallen är Billerud Korsnäs AB mot Naturvårdsverket (2013) där EU-domstolen kom fram till att bötesnivån om 100€ per ton inte kan förhandlas om, utan det är en strikt tolkning av bötesbeloppet och deadlinen 30 april som gäller oavsett om det skulle finnas förmildrande omständigheter.

Domstolsfallet avslöjar att Billerud hade rätt mängd utsläppsrätter till förfogande på sitt konto innan 30e april 2007 (95% av alla utsläppsrätter tilldelades gratis 2005-2007). Bolaget hade för avsikt att överlämna dessa, men misslyckades på grund av ett internt administrativt fel. Detta misstag kostade dem 19,5 miljoner kr.    

Frida Sveider, som idag är ansvarig för utsläppsrätter på Billerud, berättar att Billerud sedan dess ändrat strukturen inom bolaget så att varje enskilt bruk inte själva ansvarar för att överlämna utsläppsrätter, utan det görs numera centralt för hela koncernen. De har etablerat en rigorös process med avstämningsmöten för att se till att de inte missar att lämna över utsläppsrätter till den 30 april. Billerud vill dock inte lämna några kommenterarer på de franska myndigheternas hantering av sanktioner.

De franska myndigheternas ovilja att implementera sanktioner och bristen på tillrättavisning från kommisionen ställer frågan om vi verkligen kan förlita oss på att utlsäppshandelssytemet kommer leda till att utsläppen minskar. Thomas Hahn säger att när företag märker att det blir dyrare med utsläppsrätter och samtidigt ser att sanktioner inte implementeras, då blir riskerar vi att hamna i en situation där de struntar i att betala för sina utsläpp och då fungerar inte systemet.

– Så det är jätte jätte allvarligt.

Artikeln är en del av “Crossborder Journalism Campus”, ett Erasmus+ projekt av
Göteborgs Universitet, Leipzigs Universitet och Centre de Formation des Journalistes i
Paris.

Text: Jonas Linde, Jakob Ranglin Grissler, Nicolas Berlinger  Foto: Hadrien Valat, Regeringskansliet  Grafik: Jonas Linde, Jakob Ranglin Grissler, Nicolas Berlinger Research: Solène Du Roy, Mahmoud Naffakh, Yann Dorée, Hadrien Valat, Chiara Raber, Luzius Zöller