Franska myndigheter delar inte ut några straffavgifter till företag som bryter mot reglerna i handeln med utsläppsrätter. Detta skulle kunna ha konsekvenser för hela utsläppshandelns legitmitet och effektivet, säger Jonas Ebbesson, professor i Miljörätt på Stockholms universitet.
Av: Jonas Linde, Jakob Ranglin Grissler, Nicolas Berlinger, Solène Du Roy, Mahmoud Naffakh, Unañ Yann, Hadrien Valat, Chiara Raber, Luzius Zöller
Utsläppshandeln i EU är det huvudsakliga styrmedlet för att nå EU’s mål om 55% utsläppsminskning av koldioxid till 2030. Företag som omfattas av utsläppshandeln måste varje år köpa utsläppsrätter motsvarande sina utsläpp från föregående år. Priset på utsläppsrätters styrs av utbud och efterfrågan och varje år minskar den totala mängden utsläppsrätter i systemet enligt den utsläppsnivå EU vill uppnå.
Enligt artikel 16 i EU-direktivet som reglerar utsläppshandeln ska de företag som inte lämnar över utsläppsrätter motsvarande föregående års utsläpp, innan den 30 april, straffas med ett bötesbelopp om €100 (ca 1100 SEK) per ton utsläpp. DN:s granskning visar att Frankrike systematiskt undvikit att tillämpa denna straffavgift, lagstadgad i EU-direktivet. De franska myndigheterna har sedan utsläppshandelns början 2005 inte straffat ett enda företag. De skriver i ett mejl att de har “löst alla överträdelser utan att använda finansiella sanktionsmedel”. Detta bryter mot EU-direktivet.
Data från unionsregistret (EUTL), EU:s gemensamma verktyg för övervakning av utsläppshandeln, visar att 290 anläggningar i Frankrike mellan 2013-2021 har fått regelefterlevnadsstatus B, vilket innebär att de inte överlämnat korrekt mängd utsläppsrätter i tid. Alltså bryter de mot artikel 16 och ska enligt regelverket straffas.
Som förklaring hänvisar de franska myndigheterna till att de tillämpat undantag för företag som går i konkurs eller är nya på marknaden och av den anledningen missat att överlämna rätt mängd utsläppsrätter. Marianne Moliner-Dubost, expert på lagstifning inom klimat och atmosfäriska föroreningar från universitetet i Lyon, skriver att det inte finns något lagligt stöd i EU eller i fransk nationell lagstiftning som ger myndigheter rätt att undanta företag straffavgiften om 100€ per ton.
Olle Palmqvist, handläggare på utsläppshandelsenheten på Naturvårdsverket, säger att man inte tar hänsyn till sådana omständigheter i Sverige och att undantag från EU-direktivet endast kan tillämpas om det skulle gälla en så kallad force majeure-situation där företag pga. särskilda yttre omständigheter inte har möjlighet att lämna över sina utsläppsrätter i tid.
Jonas Ebbesson, professor i miljörätt på Stockholms universitet, säger att det är svårt att avgöra vad konsekvenserna av det här kan bli, då det beror på om det är ett utbrett problem i hela handelssystemet eller bara gäller några enstaka fall.
– Systemet pajar inte för att ett land vid några tillfällen inte utfärdar några sanktioner, men om det är en systematisk brist så är det klart att det kan påverka hela systemets effektivitet och trovärdighet.
Jonas berättar att det tog lång tid att bygga upp tilltron till utsläppshandeln och det fanns en enorm skepsis bland många i början, inklusive Jonas. Men systemet har visat sig ha en styrande effekt och i många länder är det här den enda klimatåtgärden som finns, därför är det viktigt att systemet fungerar.
Thomas Hahn, docent i ekologisk ekonomi på Stockholms Universitet, säger att det är chockerande att Frankrike göra dessa undantag. Att sanktionerna i systemet ska fungera är något han tar för givet.
– Inget styrmedel är bättre än dess sanktioner, säger Hahn.
Konsekvenserna av att utsläppshandeln inte fungerar blir särskilt stora om länder avskaffar nationella styrmedel och helt litar på EU, en riktning som vissa argumenterar för även i Sverige. Hahn ser en risk med att systemet skulle kunna kollapsa om allt för många andra länder följer Frankrikes exempel. Länder som Ungern, Polen och Bulgarien skulle av rättvise-skäl kunna säga “då gör inte vi heller det här för vi har inte råd med det”.
Johan Pettersson, jurist på Klimat- och näringslivsdepartementet, som arbetat med den svenska lagstiftningen gällande implementeringen av EU-direktivet för utsläppshandeln, säger att medlemsländerna måste implementera EU-direktiven. Det är EU-kommissionens ansvar att se till att reglerna implementeras för att undvika snedvridning på EU:s inre marknad – det är en av grundbultarna i EU-samarbetet. Ibland lämnas utrymme för hur ett visst mål ska nås, men det finns en tendens av att EU:s direktiv är väldigt detaljerade och inte lämnar något sådant utrymme alls. I fallet med straffavgifter för ej överlämnade utsläppsrätter är det väldigt tydligt att länderna måste implementera detta. Johan Pettersson vill dock inte recensera andra länder och säger att han inte heller känner till om Sverige har delat ut dessa böter, därför vill han inte riskera att “kasta sten i glashus”.
Bild: Johan Pettersson, jurist på Klimat- och näringslivsdepartementet, Foto: Regeringskansliet
Grafiken avslöjar att Frankrike inte är det enda land som inte utfärdat några sanktioner i perioden 2013-2020. Granskningen avslöjar dock inte vilka andra länder som haft företag som gjort överträdelser och därför borde blivit sanktionerade och inte heller huruvida andra länder systematiskt gör undantag från EU-direktivets artikel 16.
Helén Axelsson, Energi- och Miljödirektör på branschorganisationen Jernkontoret, säger att det är konstigt att Frankrike inte utfärdat några sanktioner. Hon tror dock inte att något företag skulle göra några investeringsbeslut baserat på detta eftersom man måste anta att EU-kommissionen rättar till det. Därför är det en väldigt osäker konkurrensfördel.
– Det är EU-kommissionens ansvar att se till att medlemsländerna implementerar EU-direktiven. Tyvärr finns det ibland länder som kommer undan med att inte följa reglerna. Frankrike är väl expert på det och Sverige är urusla, säger Helén Axelsson.
Denna bild nyanseras dock av Johan Pettersson på regeringskansliet. Han påpekar att även Sverige har pågående dialoger med kommissionen där de anser att Sverige inte implementerat vissa EU-direktiv korrekt. I de fallen är det Johan Petterssons uppgift att försvara Sveriges tolkning och han upplever ibland att det är svårt att övertyga kommissionen om hur den svenska lagstiftningen fungerar. Dialogerna med kommissionen gällande nationella överträdelser sker först på en informell nivå innan de formaliseras och även om det är ovanligt så händer det att kommissionen stämmer medlemsländer i EU-domstolen som får avgöra utfallet. Det skulle kunna ske i fallet med Frankrike som riskerar att få stora bötesbelopp, säger Jonas Ebbesson.
Enligt forskning av Daniel Kelemen, professor i statsvetenskap och juridik på Rutgers University och Tommaso Pavone, assisterande professor i juridik och politik på University of Arizona, så har antal överträdelseärenden som EU-kommissionen utfärdat minskat med 67% 2004-2018. De hävdar att minskingen inte beror färre överträdelser, utan kan bättre förklaras av att kommissionen väljer av politiska skäl att inte implementera lagen. Kelemen och Pavone menar att EU prioriterar sin roll som politisk samarbetsorganisation framför sin roll som teknokratisk rättsväsende. Det kan uppstå viss friktion mellan dessa roller vilket gör att man vill undvika allt för aggressiv lagföring eftersom det skulle riskera stödet för kommissions lagförslag. Johan Pettersson vittnar också om att kommissionen ibland måste välja sina strider. Detta skulle kunna förklara varför Frankrike inte tillrättavisas.
DN har försökt nå kommissionen för att höra hur de hanterat fallet med att Frankrike bryter mot EU-direktivet som styr utsläppshandeln och inte sanktionerat sina egna företag med några finansiella sanktionsmedel. En anonym källa på kommissionen bekräftar att det är kommissionens ansvar att se till att medlemsstaterna implementererar EU-direktiven, utan att kommentera på det specifika fallet. Tim McPhie, talesperson för klimat och energi på kommissionen, skriver att de inte kommenterar pågående rättsfall. I EU:s databaser för nationella överträdelser finns dock inget aktivt fall kopplat till EU-direktivet som styr utsläppshandeln.
I Sverige är Naturvårdsverket ansvariga för att sanktionera företag som inte sköter sig. Utöver straffavgiften om 100€ per ton, lagstagdad i EU-direktivet, kan medlemsländerna själva välja att implementera fler straffavgifter. Till exempel böter för företag som opererar utan tillstånd, eller om de är försenade med att verifiera sina utsläpp. I Sverige ligger denna avgift ligger på 50 000 kr. Den 30e mars varje år ska företagen ha verifierat sina utsläppsmängder med hjälp av en licensierad verifierare och sedan ska de lämna över motsvarande mängd utsläppsrätter senast den 30e april.
De handläggare DN pratat med på Naturvårdsverket och Energimyndigheten som administrerar utsläppshandelsystemet berättar att de gör stora ansträngningar för att hjälpa företagen att se till att inte missa datumet 30e april. Efter det har de inget annat val än att dela ut straffavgiften om 100€ per ton som står inskriven i EU-direktivet, även om det skulle vara någon som glömt att överlämna utsläppsrätter av misstag. I Sverige har Naturvårdsverket delat ut bötesbelopp i storleken 76,2 miljoner kr sedan starten 2005 till företag som bryter mot artikel 16. De företag som fått de största bötesbeloppen är Billerud (19,5 miljoner kr, 2006) och Findus (15,6 miljoner kr, 2012). I Sverige skedde flest överträdelser mot artikel 16 innan 2013, bötesbeloppen för perioden 2013-2020 är ca 4,5 miljoner kr. Som jämförelse har Tyskland under samma period (2013-2020) delat ut ca 28,5 miljoner kr i böter.
| Sanktionerade företag i Sverige 2005-2021 | År | Bötesbelopp i kr | |
|---|---|---|---|
| 1 | Billerud Korsnäs AB | 2006 | 19 475 417 |
| 2 | Findus Sverige AB | 2012 | 15 616 484 |
| 3 | Befesa ScanDust AB | 2006 | 12 149 785 |
| 4 | Borås Energi och Miljö | 2006 | 5 151 784 |
| 5 | Neova AB | 2012 | 5 092 739 |
| 6 | LLC Atran | 2014 | 4 340 570 |
| 7 | Rättviks Teknik AB | 2010 | 2 771 321 |
| 8 | AB Fortum Värme samägt med Stockholms stad | 2012 | 2 571 142 |
| 9 | Haparanda Värmeverk | 2006 | 2 399 095 |
| 10 | E.ON Värme Sverige | 2006 | 2 091 941 |
| 11 | Trollhättan Energi | 2006 | 1 463 371 |
| 12 | Hedemora Energi AB | 2012 | 982 330 |
| 13 | Svanskog Bruk | 2006 | 610 287 |
| 14 | PMI Global Services Inc. | 2012 | 562 540 |
| 15 | Stenungsund Energi & Miljö | 2006 | 438 792 |
| 16 | Karlshamn Energi | 2006 | 258 887 |
| 17 | HK Scan | 2015 | 112 000 |
| 18 | ENA Energi AB | 2012 | 59 794 |
| 19 | Occidential Petroleum Corporation | 2012 | 30 014 |
| 20 | Umeå Energi AB | 2012 | 29 897 |
| 21 | Föreningen Flygande veteraner | 2012 | 858 |
Ett av de undantag som de franska myndigheterna tillämpar är gentemot företag som är nya på marknaden och inte kan lämna över rätt mängd utsläppsrätter i tid för att de väntar på att få tillgång till den fria tilldelningen av utsläppsrätter. När vi frågar Olle Palmqvist, på Naturvårdsverket, berättar han att man inte tar någon sådan hänsyn i Sverige. Varje år i utsläppshandeln tilldelas ungefär hälften av utsläppsrätterna gratis till företag baserat på produktionsvolym och ett rikmärke som bestäms utifrån genomsnittet hos de 10% mest utsläpps-effektiva anläggningarna som producerar samma produkt. För att få tillgång till den fria tilldelningen måste företag vara i produktion under ett helt år innan de kan ansöka. Både Olle Palmvqvist och Marianne Moliner-Dubost bekräftar att detta inte är något undantag som det finns lagstöd för, varken i Sverige eller i Frankrike.
Tim McPhie på kommissionen pekar ut två rättsfall som vägleder regelbrott mot artikel 16 juridiskt inom EU. Ett av fallen är Billerud Korsnäs AB mot Naturvårdsverket (2013) där EU-domstolen kom fram till att bötesnivån om 100€ per ton inte kan förhandlas om, utan det är en strikt tolkning av både bötesbeloppet och deadlinen 30 april som gäller oavsett om det skulle finnas förmildrande omständigheter.
Domstolsfallet avslöjar att Billerud hade rätt mängd utsläppsrätter till förfogande på sitt konto innan 30e april 2007 (95% av alla utsläppsrätter tilldelades gratis 2005-2007). Bolaget hade för avsikt att överlämna dessa, men misslyckades på grund av ett internt administrativt fel. Detta misstag kostade dem 19,5 miljoner kr. Fallet visar alltså att det inte räcker för företag att ha utsläppsrätter på sitt konto, utan den gällande tolkningen av EU-direktivet är att dessa också måste överlämnas i rätt tid.
Frida Sveider, som idag är ansvarig för utsläppsrätter på Billerud, berättar att Billerud sedan dess ändrat strukturen inom bolaget så att varje enskilt bruk inte själva ansvarar för att överlämna utsläppsrätter, utan det görs numera centralt för hela koncernen. De har etablerat en rigorös process med avstämningsmöten för att se till att de inte missar att lämna över utsläppsrätter till den 30 april. Billerud vill dock inte lämna några kommenterarer på det franska fallet.
De franska myndigheternas ovilja att implementera sanktioner och bristen på tillrättavisning från kommisionen ställer frågan om vi verkligen kan förlita oss på att utlsäppshandelssytemet kommer leda till att utsläppen minskar. Thomas Hahn säger att när företag märker att det blir dyrare med utsläppsrätter och samtidigt ser att sanktioner inte implementeras, då riskerar vi att hamna i en situation där företagen struntar i att betala för sina utsläpp och då fungerar inte systemet.
– Så det är jätte jätte allvarligt, säger Hahn.
Artikeln är en del av “Crossborder Journalism Campus”, ett Erasmus+ projekt av
Göteborgs Universitet, Leipzigs Universitet och Centre de Formation des Journalistes i
Paris.
Så gjordes granskningen:
- Jämförelsen mellan Sverige, Frankrike och Tyskland gjordes genom att begära ut uppgifter om hur myndigheterna hanterar sanktioner inom utsläppshandeln, samt begära ut vilka företag som blivit sanktionerade under artikel 16 i EU-direktivet (2003/87/EC). Dessa företag ska enligt EU-direktivet även publiceras offentligt med namn.
- Listor på namngivna företag jämfördes med data från European Union Transaction Log (EUTL), det gemensamma övervakningsverktyget för utsläppshandeln.
- EUTL data-basen skrapades med ett skript för att kunna ta fram listor på de företag som fått regelefterlevnadsstatus B (compliance code B), vilket innebär att företaget ej överlämnat rätt mängd utsläppsrätter innan den 30 april. Listorna sorterades sedan på de företag med störst skillnad mellan verifierade utsläpp och överlämnade utsläppsrätter för varje år, vilket avslöjar summan på antal saknade utsläppsrätter. Detta kan sedan användas för att räkna ut den straffavgift som företagen borde blivit ålagda att betala. Dock upptäcktes en del felaktigheter i EUTL under granskningen, vilket resulterade i att DN valde att inte publicera dessa siffror.
- Jämförelsen gav oss namn på företag som enligt EUTL bryter mot artikel 16 men som inte har straffats, enligt uppgifter från myndigheterna.
- För att se hur många sanktioner alla EU länder utfärdat 2013-2020 så användes artikel 21 rapporter från European Environment Agency Central Data Repository. Varje medlemsland är skyldig att varje år rapportera vilka företag de sanktionerat i dessa rapporter. Vi skrev ett skript för att hämta ut alla företagsnamn ur rapporterna och räknade dem för varje land, vilket gav en översikt på vilka länder som utdelat sanktioner under artikel 16.
Text: Jonas Linde, Jakob Ranglin Grissler, Nicolas Berlinger Foto: Hadrien Valat, Regeringskansliet Grafik: Jonas Linde Research: Jonas Linde, Jakob Ranglin Grissler, Nicolas Berlinger, Solène Du Roy, Mahmoud Naffakh, Unañ Yann, Hadrien Valat, Chiara Raber, Luzius Zöller